Archief van februari, 2010

Rijdende treinen en gepasseerde stations

Over Srebrenica, de kredietcrisis en andere beleidsfiasco’s. Zo luidt de ondertitel van de bundel Rijdende treinen en gepasseerde stations onder redactie van Jouke de Vries en Paul Bordewijk die in het najaar van 2009 verscheen.

Volgens De Vries en Bordewijk gaat er veel mis in het Nederlandse openbaar bestuur. En achteraf blijkt vaak dat dit komt doordat informatie die wel beschikbaar was, is genegeerd, gebagatelliseerd of gediskwalificeerd. Consensusdrang, dat wil zeggen groepsdenken in de brede zin van het woord, speelt daarbij volgens hen een belangrijke rol. De bedoeling van de bundel is na te gaan in hoeverre een aantal Nederlandse beleidsfiasco’s hieruit kan worden verklaard, in de hoop herhaling in de toekomst te vermijden.

Het resultaat van deze inspanning is een lezenswaardig boek. En dat komt vooral omdat het een interessante kijk biedt op de Nieuw-Guineacrisis, de aanleg van de Betuwelijn, de kredietcrisis en op de veranderingen in het sociale zekerheidsstelsel en de criminaliteitsbestrijding. Het biedt overzicht op een halve eeuw Nederlandse politiek aan de hand van belangrijke beleidsdossiers. Opvallend is wel dat in een aantal van de behandelde gevallen er helemaal geen sprake is van een fiasco. Zo mag de transformatie van het sociale zekerheidsstelsel, uit een oogpunt van kostenbeheersing, als een succes worden beschouwd. En daar waar er daadwerkelijk sprake is van beleidsfiasco’s, met de kredietcrisis als duidelijkste voorbeeld, blijken andere factoren dan groepsdenken en consensusdwang veelal een aanmerkelijk grotere rol te spelen. Het had dan ook in de rede gelegen dat De Vries en Bordewijk in hun afsluitende hoofdstuk iets kritischer waren geweest over de door hen getoetste bestuurskundige theorieën, die hun oorsprong vinden in het in 1972 gepubliceerde standaardwerk Victims of Groupthink van Irving Janis.

Janis ontwikkelde de theorie over het groepsdenken in een poging het Varkensbaai-incident te verklaren. Hoe was het mogelijk dat president Kennedy en zijn briljante medewerkers hadden ingestemd met het voorstel van de CIA om een legertje van 1400 Cubaanse ballingen in april 1961 een invasie te laten uitvoeren in Cuba? Hij concludeerde dat door het groepsproces binnen Kennedy’s kleine kring van adviseurs de risico’s van het plan onvoldoende waren onderkend.

Aan de hand voorbeelden over de besluitvorming in de buitenlandse politiek, over grote infrastructurele projecten en belangrijke maatschappelijke vraagstukken zoals het sociale zekerheidsstelsel proberen de De Vries en Bordewijk c.s. de theorie van Janis te toetsen. Daarbij gebruiken zij een aangepaste vorm van die theorie waarin groepsdenken is verbreed tot consensusdrang. Deze theorie beperkt zich niet tot kleine groepen met een hechte samenstelling die overtuigd is van eigen kunnen. In de theorie over consensusdrang worden juist de dominante theorieën en concepten waarmee de werkelijkheid door grotere groepen wordt benaderd, zogenaamde beleidsparadigma’s, onder de loep genomen. De consensusdrang leidt tot tunnelvisie het negeren van meerdere oplossingen voor een gegeven probleem, en tot bestuurlijke verstrikking, het vasthouden aan eenmaal gekozen oplossing ook als blijkt dat die verre van optimaal is.

De oorspronkelijke theorie van Janis is onderhand zover opgerekt dat de schoonheid van de eenvoud is verdwenen, terwijl de verklarende kracht niet naar verhouding is toegenomen. Want laten we wel wezen, als een belangrijk politiek besluit of een reeks van samenhangende besluiten naderhand onverstandig blijkt te zijn geweest, dan moet er bijna altijd sprake zijn geweest van het terzijde leggen van contra-indicaties. En achteraf moeten we dan constateren dat dit onterecht was.

In Nederland, met zijn veelpartijenstelsel, worden belangrijke besluiten hoogst zelden door kleine groepen genomen. Gaandeweg vormt zich een meerderheid die consensus bereikt over een bepaald standpunt. In veel gevallen is die keuze verstandig en in sommige gevallen, ondanks alle gebundelde kennis en openlijke belangenafweging, blijkt de groep die zijn zin heeft gekregen het toch bij het verkeerde eind te hebben gehad.

Slechts bij uitzondering kan een klein groep insiders in Nederland zijn zin doordrijven. Het meest pregnante voorbeeld is het debacle van Maastricht in 1992, toen Nederland als EU-voorzitter inzette op een federaal Europa. Staatssecretaris Dankert, minister Van den Broek en de directeur Europese Integratie negeerden alle alarmsignalen dat Frankrijk, Groot-Brittannië en Duitsland daarop allerminst zaten te wachten. En in het geval van de Nieuw-Guineacrisis was het minister Luns persoonlijk die deze internationale uitglijer op zijn conto mocht schrijven.

In alle andere gevallen gaat het om langdurige besluitvormingsprocessen over complexe kwesties. En besturen betekent altijd handelen in onzekerheid, zoals De Vries en Bordewijk terecht constateren. En over het serieus nemen van tegengeluiden merken zij op dat niet elk dwaallicht een klokkenluider is. Is het verstandig om de JSF te kopen? Veel luchtmachtmilitairen vinden van wel, al was het maar omdat we op het slagveld normaal gesproken aan de zijde van de Amerikanen vechten. Maar misschien moeten we over 20 jaar vast stellen dat we voor een deel van het geld beter onbemande vliegtuigjes hadden kunnen kopen. En de Betuwelijn. Is dat weggegooid geld? Dat werd in het begin ook van het vliegveld Charles de Gaulle gezegd, omdat het aantal vliegbewegingen in eerste instantie behoorlijk achterbleef bij de prognoses.

De metafoor van de rijdende treinen en gepasseerde stations lijkt vooral van toepassing op grote infrastructurele projecten. Daar is het altijd schipperen tussen nog meer informatie verzamelen en besluiten nemen, ondanks alle onzekerheden. En als er eenmaal een besluit is genomen dan leidt terugkomen op eerder gemaakte keuzes tot forse desinvesteringen. Op andere terreinen is het gemakkelijker om de koers te verleggen. Dat geldt bijvoorbeeld voor de criminaliteitsbestrijding. Toen de criminaliteitscijfers in de jaren 70 fors opliepen, ging het roer om. Nederlandse politici kan wat dat betreft dadendrang niet ontzegd worden.

Kortom, Rijdende treinen en gepasseerde stations is zonder meer een informatief boek, maar als politicus zul je je na het lezen niet geruster voelen. Politiek betekent standpunten innemen en keuzes maken. En ondanks alle ambtelijke expertise, rapporten van ingestelde commissies, publieke debatten en zorgvuldige procedures maken bestuurders fouten. Dat is inherent aan het vak. En met goed bedoelde adviezen als lees niet selectief, organiseer tegenspraak, neem alternatieven serieus en durf terug te komen op eerder ingenomen standpunten is het probleem natuurlijk niet opgelost. Als het zo eenvoudig was dan waren beleidsfiasco’s al lang verleden tijd. Het adagium van Truman ‘If you can’t stand the heat, get out of the kitchen’ is nog altijd van kracht.

Jan Meijer

Eetcafé 1 maart

Op maandag 1 maart om 1800 uur staat het eten voor jullie klaar in:

Grand café Hof der Muzen in Den Haag (vlakbij CS), Muzenplein 117
2511 GJ Den Haag. Zie ook www.hofdermuzen.nl

Laat svp even weten of je wel/niet komt, als je dat nog niet gedaan had.

Behalve over het boek genoeg gespreksstof over de actuele politiek! Tot maandag,

Groet

Carolien